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自然资源领域生态产品价值的实现

点击次数:更新时间:2020-08-20 15:08:25【打印】【关闭】

建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制,是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措,也是推进生态文明建设的必然要求。自然资源管理部门作为生态产品价值实现的制度供给者和重要管理者,理应在生态产品价值实现机制建设方面发挥关键作用。
 
系统推进生态产品价值实现的必要性
 
生态优先、绿色发展的必然选择。生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物,是对资源粗放利用发展模式的根本性调整,其基础是高度发达的物质文明。越是经济发展水平高的地区,越可能有意识和能力为生态产品服务“埋单”。当前,我国正处在从全面建成小康社会迈向建设社会主义现代化强国的关键阶段,需要从工业文明中的大量生产、大量消费、大量废弃等超出资源环境承载力的死循环中解脱出来,实现生态优先、绿色发展,系统推进生态产品价值实现,这是社会历史的必然选择。
 
区域协调发展的必然要求。针对新形势下的区域协调发展,我国正发挥各地区比较优势,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。一般来说,经济发展水平越高的省份,生态补偿能力越强,同时,重点生态功能区对于“绿水青山变成金山银山”也有强烈的内驱力。两者具有优势互补的天然“势能”。生态产品价值实现可以架起两者之间的桥梁,将“势能”转化为发展“动能”,促进区域协调发展。
 
培育新经济增长点的迫切需要。“十四五”是我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期,围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等目标,需要研究推出一批重大政策或项目。总结地方生态产品价值实现试点经验,在经济发展优势区域与生态功能重点区域之间,利用生态产品价值实现的“天然落差”,搭建两者之间的价值流动通道,将有利于显化与“经济增长极”相对应的“绿色增长极”,对于促进经济绿色高质量发展具有重大意义。
 
当前的顶层设计和基层探索
 
顶层设计不断完善。为改变生态补偿资金来源单一、社会资金参与不足的局面,国家出台了一系列政策举措,激发社会参与生态保护的积极性。2016年5月,国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系;健全生态保护市场体系,完善生态产品价格形成机制,使保护者通过生态产品的交易获得收益,发挥市场机制促进生态保护的积极作用。此后,2016年12月,财政部、原环境保护部、国家发展改革委和水利部印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》;2018年12月,国家发展改革委等九部门印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》;2019年12月,自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》。相关顶层设计在弥补生态补偿资金不足的同时,也为重点生态功能区“生态优先、绿色发展”创造了条件。
 
基层探索实践积极展开。为使“绿水青山变成金山银山”,许多地方都在积极探索市场化、多元化生态产品价值实现路径,努力从单一依靠“外部输血”发展到“自我造血”。如:浙江丽水市探索生态产品价值实现的“九大模式”,包括生态系统生产总值核算模式、“河权到户”改革模式、“三权”为主抵押贷款模式、农民异地搬迁模式、“审山审水审空气”的环境管理模式、农村金融改革模式、扶贫改革模式等;贵州促进大生态与大扶贫、大数据、大旅游、大开放融合发展,设立贵州省大健康绿色产业基金;青海研究提出不同区域、不同类型生态产品价值的实现路径,构建与生态产品价值实现相适应的制度政策体系;福建南平市将分散化的自然资源经营权通过租赁、托管、股权合作、特许经营等形式流转至“生态银行”,建立统一的自然生态资源运营平台,将自然生态资源整治提升后进行金融和资本运作等。
 
存在的问题。相关系列政策的出台,形成了国务院设定总体目标、各部委分领域落实的政策体系,生态补偿机制的顶层设计逐步完善。然而,生态补偿只是生态产品多元化价值实现的途径之一,并不是生态产品价值实现的全部,也不能完全解决重点生态功能区的绿色发展问题。关于生态产品价值实现的整体制度设计远未完成。与此同时,目前基层的探索实践模式还未能大规模推广和复制,相关试点效果有待进一步观察。而且,在理论与操作层面,各地还面临一些共性问题,如:生态产品价值的全面核算问题;不同生态功能区域用途管制规则、市场化运营的标准和边界问题;基础设施与公共服务相对落后、科技和人才支撑不足问题;运营主体多元分散,缺乏统一市场交易平台问题;投融资渠道狭窄,政府信用担保的融资平台风险等问题。这些问题往往不是一个地区、一个部门能解决的,需要在横向上加强相关政策协同,在纵向上打通贯彻落实的堵点。
 
生态产品价值在自然资源领域的实现路径
 
开展生态产品价值调查评价。结合当前生态系统生产总值(GEP)和生态资产核算经验,结合自然资源资产确权登记,强化科研力量和技术支撑,集中优势调查评估力量,针对我国各地区自然资源禀赋差别大、区域经济发展分化的特点,选取代表性区域,全面调查评价其生物多样性、生态产品提供、生态调节功能、文化功能、自然资源资产情况,分类总结不同区域生态产品价值调查评价模式和方法,为全国性的调查评价提供借鉴。
 
探索生态产品价值分类分区实现。探索保护地核心区、一般控制区、外围地区的分类、分区多元化生态产品价值实现。依据相关用途管制规则,由核心至外围,探索建立野生动植物基因库、自然农法实验基地、绿色基础设施建设及运营试验基地、特许经营模式试验基地、生态旅游区、传统文化与农耕文明体验区、绿色生态办公区、文化创意产业区等,逐步培育以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系。
 
开展生态产品价值实现政策集成。集成财政、金融、税收等激励政策,整合财政转移支付、精准扶贫、国土综合整治、生态修复、新农村建设等资金,改善试点区域基础设施和公共服务,为高科技、高附加值、低污染、低排放等产业进入创造条件;建立健全生态产品产权界定、价值评估、有偿使用、收益分配等相关管理制度;研究制定绿色规划设计、基础设施建设运营、勘探开发、生态修复、环境友好型生产生活方式的指标标准、差别化管控政策,规范和指导基层实践。
 
培育发展生态产品交易市场。依托自然资源产权制度,界定生态产品的所有权、承包权、经营权等权利;完善生态产品价格形成机制,系统设计不同区域的生态产品市场基准价格参考体系,提高生态产品价值核算的共识度;打通自然资源资产和生态产品交易平台,统一发布信息,消除信息壁垒,强化交易监管;扩大生态产品使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能,在有效防范市场风险的前提下,丰富生态产品市场主体的融资路径和融资手段。
 
探索共治共享的生态产业建设模式。以地方本底资源和历史文化传统为基础,在国土空间规划编制、用途管制、自然资源合理开发利用和生态系统修复中,保护原住居民权益,扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动,推行参与式社区规划与管理。结合精准扶贫、美丽乡村建设,塑造传承传统文化、人与自然和谐共生的生产生活形态,全面提升重点生态功能区经济发展质量效益,增强原住民的获得感、归属感、幸福感。
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